关于全市土地财政发展特点、主要问题及对策建议报告

　　一、引言

　　土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式（陈志勇等，2010）。2020年xx市土地出让收入为2941亿元，居全国首位。据Wind数据统计，xx2020年的土地成交总价达到3138.1亿元。可见，xx市土地财政规模大，政府对土地财政存在一定依赖性。

　　不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、增加地方收入等方面发挥了重要作用（Moetal.，2018；Cheng，2022），但是随着土地财政的发展，也逐渐暴露出一些问题：第一，土地财政的膨胀逐渐导致地方政府患上“土地财政依赖症”（柴铎等，2018），膨胀的地方债、不可持续的土地出让金收入极易引发地方政府的财政危机（闫坤等，2019；唐云锋等，2020）；第二，土地财政以大规模土地开发为特点，极易造成土地资源浪费、农民权益受损（谷中原等，2018；Lietal.，2007）；第三，土地财政的过程伴随大规模资金流动，可能引发土地违法、地方官员腐败（唐鹏等，2018）；第四，土地财政助推城市房价上涨，损害居民福利（刘佳，2022）；第五，银行作为土地财政的资金池，承担了地方政府土地金融、个人房贷、房地产企业融资等功能，一旦土地财政不可持续，银行的金融风险有可能引发系统性风险（甘族耀等，2019）。目前，xx省、广州市、佛山市等地已经开展了土地财政的专题研究（汤黎等，2016；刘锋，2015；黄均华，2020）。xx所处区位非常重要，土地财政规模突出，土地财政对城市发展产生重要影响，因此，有必要系统认识xx市土地财政特点，并剖析相关问题。

　　二、xx市土地财政发展特点

　　一般认为，土地财政来源有以下三个途径（王玉波等，2022）：一是地方政府通过国有土地使用权出让和转让，获得土地出让金收入，即通常所谓的“卖地收入”；二是地方政府通过发展建筑业和房地产交易获得的税收收入、收费收入等，这部分收入并非直接来自土地交易，但是这部分收入高度依赖土地资源的投入；三是地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发区为平台载体向商业银行进行土地抵押获得的融资收入及债务收入。根据研究目的和数据的可获取性，本文采用中口径土地财政指标代理土地财政规模（王玉波等，2022），即土地财政为土地出让金收入、耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税和契税之和。数据来源于国家统计局网站、《中国国土资源统计年鉴》、xx统计局网站及相关城市统计年鉴，个别缺失数据采用数据差值方法予以估算。

　　考察xx市2010-2020年土地财政发展状况，总结其发展特点如下。

　　（一）土地财政规模持续增加，增长率起伏波动

　　总体看来，2010-2020年间，xx市土地财政收入规模呈现增长趋势，从2010年的1340.01亿元增长到2020年的4311.46亿元，增长了2倍多，仅2012年、2017年土地财政收入规模比上一年小。这种个别年份的萎缩状态导致土地财政增长率呈现起伏波动的趋势。图1表明，2012年土地财政收入增长率最低，为-18.5%；2013年最高，为42.7%。2020年土地财政收入规模达到4311.46亿元，创历史新高，土地出让金增长率也达到了32.2%，使得xx市成为全国瞩目的土地财政焦点地区。

　　（二）土地出让金收入波动上扬，受政策影响较大

　　2010-2020年间，xx市土地出让金收入从201