关于城市更新中的社区参与与协同治理

　　摘要：城市更新一直是治理辩论的沃土，更新方式与治理方式之间存在辩证关系。中国的城市更新存在重空间改造轻社区建设、空间更新与社区治理脱节的倾向。社区参与是联结更新与治理的纽带，在分析社区参与在赋权、本地知识、包容性发展中所发挥作用的基础上，以上海城市更新为例探讨了社区参与的角色、方式和渠道，提出了促进社区参与，推进物质空间建设与社区建设协同、更新政策目标与社区意愿协同、社区利益群体间协同的治理思路。

　　关键词：城市更新；老旧小区；社区参与；协同治理；包容性发展

前言

　　城市更新一直是治理辩论的沃土，在城市治理理论的兴起后有所增强，城市治理理论旨在解释地方当局和商业精英如何以及为什么在非正式网络中合作以促进经济增长，在发达国家的城市研究中很流行。[1]城市更新需要政府、企业、居民间的合作，自然成为治理研究的重要领域。公众参与起源于英国的规划体系，在城市更新中有悠久的历史。社区参与城市更新是政策制定者，学者和公众的重大关切，一直处于城市更新讨论的关键位置。中国2008年的《城乡规划法》已明确阐明了公众参与规划过程的基本要求，此后颁布的系列规划和计划也将公众参与列为优先事项。随着中国城市更新实践和治理能力的发展，城市更新的社区参与引起了国际国内学者的广泛关注。[2][3]城市更新与城市治理间存在辩证关系，且两者关系紧密，互相影响，社区参与是联结更新与治理的纽带。但在实践中彼此脱节，存在重空间改造、轻社区建设、空间更新与社区治理脱节的倾向，亟待将两者纳入一体研究。协同治理认为，当一个目标是任何一个组织难以独立达到，或者通过组织间的协同行为才能达到较高产出时，就体现出所谓的协同优势。因此，以社区参与为抓手，从协同治理的角度可以为城市更新与治理提供新的思路。

　　一、城市更新与治理的辩证关系

　　（一）城市更新的多重矛盾

　　中国近四十年的城市建设突飞猛进，人民的生活水平有了巨大的变化，建于上个世纪各个历史年代的城市居住小区已经老旧，不能满足人们美好居住生活的愿望。居民迫切盼望老旧小区的改造和更新，民有所呼，政有所应。2019年6月国务院常务会议部署推进城镇老旧小区改造，2020年7月国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。根据国务院的意见要求，力争在“十四五”期末基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区的改造任务。

　　城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。城市更新的重要性体现在：首先，老化的建筑物和住房可以升级。其次，可以保留历史建筑。最后，可以通过改善城市布局、开放空间、道路网络和其他基础设施来重塑城市。城市更新在西方大致可以分为三个阶段，第一阶段为推土机时代。在推土机夷平的贫民窟上建造了由混凝土，钢材和玻璃制成的豪华项目，遵循物质空间决定论和对建筑环境的重视；第二阶段为社区康复，强调社会问题的综合方法；与现有环境中的现有人口合作，即不拆除建筑物，不疏散居民或将弱势人口替换为更强大的人口。第三阶段为振兴。特别是在市中心用一种强调经济发展的做法进行更新。

　　城市住区更新是对既有空间关系、利益关系、社会关系的调整，在调整中面临的问题是：一是如何保护历史文化遗产。城市的记忆需要物质空间载体，但是任何物质空间都有一定的使用寿命，当物质空间已经不能满足使用要求时，一定的更新是必要的，但如何更新，则是充满了矛盾和争论，争论中既包含了价值，也包含了利益。居住在历史保护建筑中的人往往觉得居住环境的改善更重要，而并不居住在保护建筑中的专家、学者等觉得历史�