关于县级财政预算绩效管理实际操作中遇到的问题及对策思考

　　一、预算绩效管理现状

　　预算绩效管理源于20世纪50年代美国胡佛政府提出的绩效预算理念，绩效预算开创了将成本引入公共财政领域的先河，为后续预算改革奠定了基础。自20世纪90年代以来，随着新公共管理运动的不断壮大，绩效预算备受国际政治、经济学界的高度关注，美国、澳大利亚和新西兰等OECD国家探索实行新绩效预算，取得较多研究成果。新绩效预算注重结果导向，将重点聚焦到解决社会问题上，同时，主张适当分权与强化责任相结合，使各部门负责任地进行自检自纠，从而实现自我约束、自我提高。在我国，十六届三中全会（2003）提出建立预算绩效评估体系，是预算绩效管理改革的起步。伴随着现代国家治理体系的发展，全面实施预算绩效管理不断向纵深发展，目前，涵盖四本预算、覆盖所有财政资金、贯穿预算执行过程的预算绩效管理体系基本建成。虽然我国预算绩效管理改革成效显著，但总体上起步较晚、底子较薄，地方财政预算绩效管理还存在实操性不强、形式化等问题亟需解决。

　　二、县级预算绩效管理存在的问题及原因

　　（一）县级预算绩效管理改革推进乏力，改革力度有待加大

　　预算绩效管理改革存在地区之间发展不均衡、县级绩效推进乏力、工作开展落后的情形。绩效管理改革是一场刀刃向内的政府自我革命，在预算分解存在路径依赖的情况下，更需要立法和行政部门的大力支持，而目前存在二者保障不足的情况。一是立法层面。虽然国家陆续出台了各项绩效管理办法、工作规程及规范性文件，但是仍不能满足现有预算绩效管理的要求。表现为三个方面：第一，规章制定较为分散、碎片化严重，缺乏整体性和协调性；第二，以规代法，削弱了预算绩效管理的权威性；第三，针对基层部门的文件少。二是行政层面。预算绩效管理由政府推动，自上而下进行压力传导，但是针对部门内部职能履行却未作明确规定。部分县级财政内部存在将绩效管理加挂于预算股、财政监督等股室，预算单位加挂于财务股的现象，未成立绩效专职机构，职责划分不明确。缺少法制的后盾与专职机构的支撑，就容易导致相关主体对预算绩效管理重视不足、支出责任意识不牢、实施绩效主动性不高的问题。因此，预算绩效管理的改革力度仍需加大。

　　（二）实际操作不顺，指标体系有待健全

　　绩效目标是绩效管理对象计划在预算年度内达到的产出和成效，是预算申报的前提，同时也是绩效评价的基础和依据。绩效目标应满足适当可行、与资金规模相匹配的原则，并通过成本、质量、数量、社会效益和服务对象满意度等指标来体现，不同预算单位、项目实施主体之间绩效指标也不尽相同。从A县预算绩效目标设置来看，水平存在良莠不齐、指标内容申报不完整、数值量化率低、可读性不强、部门整体绩效目标未完全与单位发展规划相融合，且项目绩效目标与项目匹配度不高等问题。究其原因，在于县级还未形成具有地方特色的、可操作性强的、系统化的指标体系，不具备指导整体行业的全面性与针对个性化对象的特殊性。指标体系作为技术工具，直接服务于评价目的，亦在一定程度上决定预算绩效管理的科学性。如果绩效目标设置不够科学合理，则后续围绕目标所实施的绩效监控、绩效评价等措施也不会客观可行。

　　（三）自评报喜不报忧，激励约束有待硬化

　　绩效评价是指运用一定的方法及标准对绩效目标实现程度的考核，是绩效管理的关键环节。绩效评价应实事求是，确保数据来源准确、成绩科学合理。从A县绩效评价情况来看，存在自评结果不真实、报喜不报忧的问题。其根本原因在于激励约束和结果应用机制不够刚性有力。预算单位囿于财政资金使用者与绩效自评者的双重身份，存在自我肯定的主观因素，需要广泛有力的外部监督与从严从紧的制度